政府工作报告是怎样炼成的？

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今年的两会终于在3月16日落下帷幕。这一天，十二届全国人大四次会议的闭幕大会通过了李克强总理代表国务院所作的政府工作报告。

国务院向全国人民代表大会报告工作是一项法定职责，也是接受人民监督的重要形式。这份约2万字的报告是如何起草、修改到提交代表委员审议、讨论的?报告与以往相比有何新特点、新亮点?又是如何吸收民意、汇聚民智的?近日，政府工作报告起草组负责人对有关内容进行了介绍。

集中体现治国理政新理念新思想新战略

今年是“十三五”开局之年。要使政府工作报告对经济社会发展有指导作用，首先要明确思想先导。

去年10月党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，为政府工作报告的起草指明了方向。

去年12月召开的中央经济工作会议明确了2016年经济工作重点是落实“十三五”规划建议要求，加强结构性改革特别是供给侧结构性改革。李克强总理阐述了2016年宏观经济政策取向，具体部署了新一年经济社会发展重点工作。为政府工作报告的起草提供了有力指导。

早在去年10月初，政府工作报告的起草工作就已启动。报告起草组以国务院研究室人员为主，吸收了十几个政府部门、地方政府以及有关智库的相关负责人和专家参与，起草组还多次深入地方调研，保证报告充分体现各地区各部门各方面的愿望和要求。

起草组负责人指出，政府工作报告以党中央治国理政新理念新思想新战略为主线，强调“牢牢抓住发展第一要务不放松”“大力推进结构性改革”“加快新旧发展动能接续转换”，要求贯彻好创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，落实好宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底“五大政策”，实施好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板“五大重点任务”，把握好稳增长与调结构的平衡，保持经济运行在合理区间，体现了“新、实、活”的特点。

--提法新：报告第一次创新性地对今年经济预期增长目标提出6.5%~7%的弹性范围。一些新理念如“新经济”“分享经济”等，新举措如“中国制造+互联网”等，都是第一次出现在政府工作报告上。

--措施实：明确了形势任务就要有具体可行的措施，报告在此下足了功夫。如“新建改建农村公路20万公里”“抓紧新一轮农村电网改造升级”“退耕还林还草1500万亩以上”“棚户区住房改造600万套”“开工建设城市地下综合管廊2000公里以上”等，都是既能拉动投资又利于扩大消费、既利在当下又着眼长远的重大举措。

--风格活：今年报告用词更加鲜活，语言风格更贴近百姓。如“财政收入增长虽放缓，但该给群众办的实事一件也不能少”“决不允许占着位子不干事”“中国改革开放30多年的辉煌成就，就是广大干部群众干出来的”等。

“起草、修改、完善，几个月时间里，起草组前后修改几十次，先后完成政府工作报告草稿、讨论稿、送审稿、征求意见稿。”起草组负责人说。

广纳群言 广谋良策 广聚共识

1月下旬，《政府工作报告(征求意见稿)》和《“十三五”规划纲要(草案)(征求意见稿)》发往各省(区、市)和中央国家机关有关部门、单位征求意见。李克强总理先后3次主持召开座谈会，听取各界人士对报告的意见和建议。起草组发出报告征求意见稿约4000份，各方面提出的意见约1000条，经过整理尽可能吸收到政府工作报告中。

国务院研究室还会同国家外国专家局召开座谈会，邀请来自美国、英国、日本、新加坡等7个国家，包括2名诺贝尔奖得主在内的13名外国专家为报告建言献策。专家围绕经济运行、能源结构、社会保障等领域提出了真知灼见，增强了报告的全球视野。

座谈会上，全国人大代表、经济学家辜胜阻建议砍掉科研管理中的繁文缛节;全国政协委员莫言建议，提高品牌意识，打造“中国创造”金字品牌;北京医院院长曾益新呼吁加快培养全科医生……这些意见建议都在政府工作报告中得到体现。

中国政府网等还发起“我向总理说句话”活动，截至3月1日共收集6万余条留言，经筛选整理出近600条意见转交给起草组，其中包括来自国际网友的20多条建议。起草组对各方面的建议意见逐条研究，最大限度地吸纳到报告中。

“统一城乡义务教育经费保障机制”“支持普惠性幼儿园发展”“整合城乡居民基本医保制度”“改革医保支付方式，加快推进基本医保全国联网和异地就医结算”……“政府工作报告的起草工作是反映各方诉求、凝聚各方共识、汇聚各方智慧的过程。”起草组负责人表示，如此广泛地集众智、汇众力，在世界各国施政报告起草中不多见。

出硬招见实效

两会期间，代表委员对政府工作报告认真审议讨论，提出许多意见和建议。起草组共集纳梳理出100多条意见和建议，经反复推敲，在政府工作报告中作出修改和补充61处，为历年来最多，有的一处修改包括多条意见。

在困难和挑战方面，增加“环境污染形势仍很严峻”;

在绿色发展方式方面，增加“划定生态空间保护红线，推进山水林田湖生态工程”;

在增进民生福祉方面，增加“积极应对人口老龄化”;

在医疗卫生方面，增加“构建和谐医患关系”;

……

对于未被采纳的意见和建议，起草组都会向代表委员作出解释说明。“绝大多数都是下团当面解释说明的;个别做不到当面解释的，会通过电话、短信等方式作出说明。”起草组负责人说。

“今年的报告既写建设新能源汽车充电设施等具体的应对之策，又写适度扩大财政赤字等长远之计。既为应对当前经济下行压力加大及时出招，也为未来经济的可能状况留有后手。”全国人大代表、浪潮集团董事长孙丕恕说。

报告不回避任何发展中的问题：去年我国进出口总额出现下降，预期增长目标未能实现。投资增长乏力，一些行业产能过剩严重，部分企业生产经营困难，地区和行业走势分化，财政收支矛盾突出，资本市场基础性制度还不完善，金融等领域存在风险隐患。

起草组负责人介绍，今年报告增加了“十二五”总结和“十三五”发展相关内容，但在篇幅上只比去年多了1000多字。与以往相比，报告更加紧凑，更注重可操作性。

稳定和完善宏观经济政策方面，拟安排财政赤字2.18万亿元，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担;

加强供给侧结构性改革方面，围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力;

深挖国内需求潜力方面，今年要启动一批“十三五”规划重大项目，完成铁路投资8000亿元以上、公路投资1.65万亿元，再开工20项重大水利工程;

加快发展现代农业方面，全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护，加强高标准农田建设，增加深松土地1.5亿亩，新增高效节水灌溉面积2000万亩……

政策能否落到实处、发挥实效，干部是决定因素。

“怎样建立有效的激励约束机制，把大家的积极性调动起来，今年政府工作报告更加详细阐述。”起草组负责人说。

“健全并严格执行工作责任制，确保各项政策和任务不折不扣落到实处。健全督查问责机制，坚决整肃庸政懒政怠政行为，决不允许占着位子不干事。健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”政府工作报告中明确指出。

“把脉把得非常准”“回应了人民的关切”“提出的措施都比较扎实”“报告里的话都很朴实”……两会期间，政府工作报告普遍获得代表委员们的好评。“报告始终贯穿以人民为中心的发展思想，用最简单、最直白、最通俗的话，讲明了新的一年里政府要做的事。”全国人大代表、三沙市委书记肖杰说，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，按照政府工作报告的部署要求，中国经济一定能够再创辉煌，赢得“十三五”良好开局。

【链接】

解析政府工作报告

2016年提出的八大任务

3月17日，新华社受权全文播发了李克强总理代表国务院在十二届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》，报告中指出了2016年发展的主要预期目标和八大重点任务。现在就随小编来看看都有哪些任务，怎么看这些任务吧。

1经济保持在合理区间

【原文】

稳定和完善宏观经济政策，保持经济运行在合理区间。我们宏观调控还有创新手段和政策储备，既要立足当前、有针对性地出招，顶住经济下行压力，又要着眼长远、留有后手、谋事蓄势。

【解读】

复旦大学金融研究中心主任孙立坚认为，我国经济之所以可以保持中高速增长，是因为仍有很大增长潜力。政府减税减费、减少行政收费的服务环节，提高老百姓的可支配收入，再加上“互联网+”提供给老百姓便利选择低成本的消费方式，都会助推中国的人口红利由储蓄红利变为消费红利，而这个消费能力是足够支撑中国6.5%~7%的经济增长的。

同时，全面深化改革也会释放红利，从简单加工贸易的“中国制造”到由创新动力所带来智慧的“中国智造”，以及优化消费结构的“中国质造”。

在这个区间中，中国除了考虑自身的发展问题，还要面对世界经济下行压力对中国经济的挑战。在评估世界经济对中国的影响后，我们能够用较低的行政运行成本和较高的生产效率，来实现6.5%~7%的经济增长目标。

2加强供给侧结构性改革

【原文】

加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力。

【解读】

天津财经大学经济学院教授、博士生导师丛屹表示，今年政府工作报告有关供给侧结构性改革的阐述实质上是对本届政府履职以来一系列探索和经验的总结，很多措施都是对2015年年底中央经济工作会议所提“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务的具体落实，线索十分清晰。

例如，政府简政放权本身就是一个体制机制转换的过程。

再比如，“大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入”，有助于引导社会资金进入公共服务领域，在打破垄断、破解民营经济“玻璃门”“旋转门”的同时，增加更多高质量的公共服务供给。

与此同时，针对中国制造长期以来存在的“大而不强”问题，政府工作报告不仅明确了政府在质量安全标准、惩罚性赔偿制度等监管方面不会缺位，而且也从科技体制改革、完善创新支撑体系、培育“工匠精神”等根本层面做出部署。

3深挖国内需求潜力

【原文】

深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间。适度扩大需求总量，积极调整改革需求结构，促进供给需求有效对接、投资消费有机结合、城乡区域协调发展，形成对经济发展稳定而持久的内需支撑。

【解读】

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群指出，在扩大需求方面，政府的投资实招很多。比如，“补短板”的基建投资，今年要加快开工建设，包括增加20个重大水利工程、城市地下管廊建设不低于2000公里。加上财政、金融政策配合，铁路、水利等基础设施以及棚改等多箭齐发，向中西部等地区倾斜，释放巨大内需的同时补短板、强实体，将为中长期可持续发展打下基础。

从消费来看，随着房地产市场恢复平稳增长、汽车市场的阶段性恢复，对消费的影响都会从负面转为正面，预计今年消费增速会在10.5%左右。服务消费、新兴消费、大众旅游等的壮大发展也将进一步增强消费拉动经济增长的基础作用。

4促进农民持续增收

【原文】

加快发展现代农业，促进农民持续增收。继续毫不放松抓好“三农”工作，完善强农惠农富农政策，深化农村改革，拓展农民就业增收渠道，着力提高农业质量、效益和竞争力。

【解读】

中国农业大学MBA教育中心主任付文阁表示，农民要实现增收，必须发展现代农业，只有强农，才能富农。如何强农?首先要加强农业供给侧结构性改革。目前农业结构不合理。虽然粮食实现十二连增，但农民并未因种粮而获得更多收益，粮食库存严重，政府还得花钱收购和仓储粮食，所以要进行供给侧结构性改革。改革，一是要调整种养结构;二是大力发展精深加工业，并延伸产业链，提高农业附加值;三是加强农业基础设施建设。新的粮食安全战略不只是把粮食放在仓库里，而是要藏粮于技、藏粮于地，高标准建设农田，提高土地产粮的能力;四是惠农，改善农村公共服务，推动电子商务进农村等;五是必须作好扶贫工作。目前促进农民持续增收的难点在贫困地区，今年要完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，力度非常大。

5对外开放再上台阶

【原文】

推进新一轮高水平对外开放，着力实现合作共赢。面对国际经济合作和竞争格局的深刻变化，顺应国内经济提质增效升级的迫切需要，要坚定不移扩大对外开放，在开放中增强发展新动能、增添改革新动力、增创竞争新优势。

【解读】

商务部研究院国际市场研究部副主任白明认为，作为五大发展理念之一，开放在政府工作报告中占有重要地位。

首先，对外开放要体现出“长度”。扎实推进“一带一路”建设在很大程度上有助于延伸对外开放的“臂长”，而只有延长对外开放之“臂”，才能够为开放型经济的发展带来更多机会。其次，对外开放要体现出“宽度”。未来中国经济的发展不仅要用好用足现有的国际分工与国际市场机会，也需要为自身的发展拓展出更多国际空间。

需要注意到，政府工作报告中提出要扩大产能合作，而这种产能合作不仅仅是如何利用机会的问题，更是创造机会的问题。

6绿色发展谋新突破

【原文】

加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破。治理污染、保护环境，事关人民群众健康和可持续发展，必须强力推进，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路。

【解读】

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长张永生指出，绿色发展可以归纳为4个“新”，即“新理念、新资源、新模式和新内容”。

有了新的理念，眼里就会看到不一样的资源。借助新的模式，包括数字时代的各种新型商业模式，这些新的资源就可以转化成新的绿色发展内容。促进绿色发展，根本在改革。现有很多体制和政策，包括干部考核激励机制、农村土地制度、财税制度、金融制度、环保政策等，都是在传统发展模式下制定，并为传统发展模式服务的，同绿色发展的要求并不完全一致，而深化改革牵涉的东西又非常多，需要魄力和勇气。

7切实保障改善民生

【原文】

切实保障改善民生，加强社会建设。为政之道，民生为本。我们要念之再三、铭之肺腑，多谋民生之利，多解民生之忧。财政收入增长虽放缓，但该给群众办的实事一件也不能少。

【解读】

南开大学社会工作与社会政策系教授吴帆认为，“惠民生”是今年政府工作报告的重点和亮点。作为共享发展的主要途径和体现，民生水平的提高关乎全国人民福祉。

以教育为例，政府工作报告特别提出要“发展更高质量更加公平的教育”，这不仅是让人民共享发展成果的重要体现，也是推动未来发展的重要力量。

发展更高质量的教育就要树立新的教育理念，从幼儿教育到高等教育，报告提出了一系列务实具体的政策措施，让我们有理由相信未来我国青少年的成长将迎来更多、更好、更公平的机会。与此同时，这也将为我国经济社会的发展带来源源不断的强大动力。

总体来看，今年的报告全面覆盖了教育、医疗、就业、安全等与人民切身利益息息相关的领域，其前后的修改更是充分体现出了国家对每一个群体的关注，既加大保障和支持力度，又立足于个体的发展与能力建设，这些民生实事的落地无疑将为“十三五”良好开局打下坚实的基础。

8提高政府服务水平

【原文】

加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平。面对异常艰巨复杂的改革发展任务，各级政府要深入贯彻落实新发展理念，把全面建成小康社会使命扛在肩上，把万家忧乐放在心头，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。

【解读】

上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川表示，加强政府自身建设、提高政府施政能力和服务水平是实现政府职能转变、助力经济转型的重要抓手。从政府工作报告来看，一是如何凝聚民心民意，二是如何优化管理。

在凝聚民心方面，关键是要牢固树立人民利益至上的理念，所以要求各级政府部门、每一名政府工作人员，将自己的服务工作切实落实到位。优化政府管理，前提则是厘清政府和市场的边界，将属于市场的事务下放给市场，属于政府的事务则要抓好、抓实、抓出成效。

责任编辑：崔有天