媒体称目前国企收益仅0.66%用之于民

支出方面，目前主要就两个科目对应于公共性质的支出，一是补充全国社保基金，一是调出资金，前者为17.21亿元，后者为56.31亿元，而当年总支出是1402.80亿元，两项支出合计也不过占比5.24% 如计算这两项支出与国资归属于母公司所有者的净利润11148亿元之比，更是微小到0.66%。国有资本上缴公共财政的比例，2020年要提高到30%，存在两种不同解读。最重要的不是上缴多少钱，而是在以各种名目返还国企后，真正能有多少用于民生支出。

“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%。更多用于保障和改善民生。”

在一个多月前，中共十八届三中全会审议通过的决定里，这是唯一一个具体到了数字的施政目标，颇为醒目。在决定正式公布之前，这句话就已被视为三中全会的“亮点”，广为流传。

但对于这个数字的具体意义，至今争议纷纭。事实究竟如何?

两万亿“第三财政”

首先需要梳理国家与国企利润分配的历史沿革。

在计划经济时代，国企作为政府的附属，实行的是“统收统支”：国企利润全部上缴，亏损国家弥补，扩大再生产费用由财政部门审核拨付。1978年，“企业收入”是中国一半以上的财政收入来源。

改革开放之后，这种僵化的机制成为了中国经济改革首要解决的问题之一。1980年代，国企获得了“扩大经营自主权，适当留存利润”的改革政策，利润被允许适当作为奖励，用于激励企业经营者和员工，以打破“大锅饭”状态。

如何留存利润，同期国家进行过多种尝试。根据世界银行2006年一份报告回溯，当时中国建过利润留存公式、试行过“利改税”、实行过承包经营责任制。很多时候，企业的利润留存是通过与政府的一对一协商来确定。

这种混乱的局面，终结于1994年的分税制改革。这年，国企开始实施“缴税留利”政策，即“国家”对国企征收企业所得税，并开征和恢复一些覆盖国企的其他税种，但不再参与国企税后利润的分配。

当时国企正处在艰难时期：企业还在承担大量应由政府负责的社会保障责任，陈旧的经营和管理方式不适应市场竞争，国企大面积陷入亏损，反过来还给财政造成沉重的补贴负担。

代表全民股东的“国家”完全放弃了利润索求。这样的手笔，为国企走出困境乃至发展壮大提供了强力的资金支援。在一些回顾经济改革历程的作品里，这被称为“父母”对国企这个“共和国长子”的馈赠。

但此后，国企不仅起死回生，还翻身成为中国市场化改革最大的受益者。

1999年，中国国企利润总额开始超过千亿，至2010年后，这个数字已稳居2万亿之上，约等于同期全国财政收入的五分之一。

学界把这种随着国有企业大规模盈利所形成的政府可支配财力，称为“第三财政”，区别于“第二财政”，以土地出让金为代表的政府非税财力。

厦门大学财政系教授张馨在论文中提到：1999-2010年间，“第三财政”年均增幅高达34.1%，大大高于同期财政一般预算(编者注：公共预算的旧称)收入19.75%的平均增幅。

不过，占据着诸多垄断资源的国企，也开始受到越来越多的批评。建立国有资本经营预算制度、实行对国企分红等制度问题，也为学者广泛呼吁。

“必要时”用于社保开支

这样的背景下，1990年代起就被写入法律、中央政策却未见实施的“国有资本经营预算”终于靴子落地。

2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》)，要求国企上缴包括利润和股利股息、产权转让、清算产生的收益。国务院要求中央当年即开始试行国资经营预算，地方则逐步推行。

当年年底，国务院又下发了一份《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，根据行业不同把纳入国资经营预算的央企划为三档，每档执行不同比例的红利上缴标准。第一档为烟草、石油石化、电力、电信和煤炭等垄断性、资源类行业，上缴比例为其年度净利润的10%，第二档为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业，上缴比例为5%，第三档是军工企业、转制科研院所企业，暂予缓缴，中储粮、中储棉两家政策性央企，予以免缴。

2011年，这个分档被调整为四档：原第一档比例提高至15%，原第二档提高至10%，原第三档再加上中国邮政集团和一些新纳入预算的企业，上缴比例定为5%，而两家政策性央企，继续予以免缴。

至于不在国资委监管范畴内的金融国企，两次都没有被文件提及。

2010年，中央国资经营预算首次提交全国人大审查，此后几年部分省市也在“两会”上提交了当地的国资经营预算报告。

要注意的是，国资经营预算的建立目的，并不是为了补充公共财政。

在《意见》第一段里，这样表述这一制度的价值：对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。

这份文件对于国资经营预算的支出范围，则主要规定用于资本性支出(根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整等需要);费用性支出(用于弥补国有企业改革成本等)和其他支出。《意见》还解释，具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。

至于民生等支出，这份文件的规定是：“必要时”，可以“部分用于社会保障等项支出”。

这样的收支安排，也使现行的国资经营预算，被中央财经大学财政系主任曾康华称为是一份“取之于国企，用之于国企”的预算，这几年学界也普遍对此持批评态度。

责任编辑：艾梦